晚清的中國海關 外國人管轄下最清廉的政府機構
在清朝,貪污成風,“三年清知府,十萬雪花銀”。但晚清,卻有一個衙門以廉潔著稱,它就是中國海關,被認為是“世界行政管理史上的奇蹟之一”。
第二次鴉片戰爭後,清廷同意由英國人代管中國海關,並寫入與英美等國簽訂的 《通商章程善後條約:海關税則》。海關最高長官稱“總税務司”,實際上全權負責管理海關事務。
1863年,英國人赫德接任總税務司,開始長達近半個世紀對中國海關的管理。面對海關的腐敗問題,赫德不想用反貪風暴來改變海關。他要做的是從制度上徹底更新,對腐敗來個釜底抽薪。
1865年,他力主淘汰中國傳統的舊式清冊,建立一套 “嚴格的、詳細的和絕對可靠的”會計制度。新制度對海關税收的上繳和留用有便於查詢的記錄。
與會計制度相配合,赫德還建立起新的審計制度。他專門設立稽查賬目税務司,作為一個獨立機構,對各關財務會計進行監督,每年至少去每個港口檢查賬簿和賬目一次,並且是抽查。因為海關不知道稽查税務司檢查什麼地方,不檢查什麼地方,因此他的巡查使一切更加仔細。稽查税務司的權力很大,一旦發現有不正當行為,有權停止任何税務司或關員的職務。
赫德做的第三件事是把海關重要崗位基本上都換為外國人。在選擇海關僱員時,赫德要求進行全球招考、公開選拔,先後在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設置考點。任何人和機構,包括赫德自己都不能塞人進海關。
1864年7月29日,赫德與中國官員董恂和文祥有過一次有趣的對話,內容是漫談中國傳統文化中的“道德”。赫德回憶:“中國人説人性善,我們説人性惡。中國人寄希望於用教育養成規矩,我們則通過懲罰樹立法律和規章。 ”
配合上述制度改革,赫德還進行工資制度改革。他認為,為使海關改革卓有成效,必須高薪養廉。但前提是公開透明,把海關關員的收入曬在陽光下。以華人為主的職務,工資雖然低於洋員,但相比當時中國的工資標準,幾乎是其他國家行政機關的兩倍。 除基本年薪外,關員還享有年度獎金和福利津貼。在海關幹得越久,待遇就越高,這無形中提高了他們參與腐敗的成本。
赫德不僅在海關實行高薪養廉,還把這一做法作為一項重要建議,推薦給清朝政府。當然,後者並沒有採納。 高薪養廉的結果之一,便是海關經費的大幅增長。在赫德以前,廣東海關每年不過花掉一萬多兩銀子,但在他接任後,經費每年達3168000兩。赫德的理由是:“如果不給足夠的資金,就無法期望他們保持廉潔。 ”
但清政府卻很痛快地批准了這個經費標準——中國官員們認為這些經費花得值:在赫德管理下,關税收入迅速提高。
1861年,海關税收是490餘萬兩。僅僅十年後,就達到1100餘萬兩。到1904年赫德離職時,已經達到30206504兩,是原先的6倍多。
同時,1861年海關税收約佔清政府財政收入的9%,到1887年,海關税收已佔到清政府財政的24.35%。清政府在瀕死的邊緣,從赫德主管的海關輸入大量新鮮血液,由此苟延數十年。英國人魏爾特在《赫德與中國海關》一書中記載:“赫德任期,中國海關人員的違法行為沒有超過五起。” 1908年,清政府賞赫德尚書銜,並在他死後追封太子太保。這是外國人在清朝獲得的最高榮譽。
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