1896年清政府成立“鐵路總公司”大力引進外資
正在歐美各國訪問的李鴻章,其使命之一,就是從國際資本市場為鐵路爭取融資——中央確定的國際融資規模為2000萬兩。中央另從以前的外資貸款餘額中,投入1000萬兩,合計外資貸款3000萬兩(摺合人民幣60億元左右)。此外,內資的投入為1000萬兩。內外資的投入比例為1:3,但外資均以貸款方式進入。
如此大的開放力度,是因為受到了剛剛結束的甲午戰爭戰敗的刺激。張之洞就痛呼:“使鐵路早成,何至如此!”鐵路被迅速擺上了中央“力行新政”的六大措施之首,李鴻章提出“中國今欲整頓一切新政,惟鐵路為第一樞紐”。
大力引進外資之外,“鐵路總公司”也嘗試推行政企分離,即公司的運營及管理,由公司督辦及管理層負責,而涉及鐵路所經過地區的政治、兵權、稅項、利權等等,則歸政府負責;官方不再派遣官員進入企業,代行官方權力,干預企業具體運作。
問題在於,雖然政企分開的確令“鐵路總公司”獲得了相當的自主權,但是,這家公司畢竟對於國際融資有著天然的極大依賴,而外資進入的一個前提條件,就是要求大清國的財政予以擔保,政企的真正分開相當困難。
此外,外資提出了各種條件,一些是為了減少風險的擔保措施,也有相當一些是外資“搭便車”要求獲得的額外利益,包括對鐵軌等大宗商品的定向採購、甚至也包括鐵路通車後的收益分成,這就造成了困擾晚清的鐵路利權的流失。清政府對此的應對方式,就是不斷地加強管理機構,以為通過政府的更多的監管,就能取得更好的效果。
帝國鐵路最早的管理機構,僅僅是總理衙門轄下的一個部門“考工司”,負責鐵路、礦務、電機、軍火、船政等一切現代化產業的開發。1898年,總理衙門下新成立了一個“礦務鐵路總局”,擁有批准設立、稽核股本、核查業務等權力。八國聯軍後,總理衙門改名為外務部,“礦務鐵路總局”也就隨之歸外務部領導。外交部門主管鐵路,這在世界鐵路史上也算奇蹟,凸顯當時中國體制本身的變革已經遠遠不能跟上時代。1903年,外務部裁撤了礦務鐵路總局,其職能劃歸商部下屬的通藝司。1906年,又成立了郵傳部,在這個超級大部裡,管理鐵路的既有鐵路總局,也有路政司。在郵傳部成立之前,盛宣懷明智地請求裁撤了“鐵路總公司”,跳出了最大的是非圈。
儘管政府主管部門不斷實行機構改革,但他們與“鐵路總公司”及全國各條鐵路督辦大臣之間的關係,並沒有任何法定的檔案進行梳理。加上各地督撫對鐵路建設也有極大的發言權,他們的權力邊界亦沒有做任何界定和區隔。這種疊床架屋的體系,看似不斷在加強資源的投放,卻又把很大的精力都消耗在了內耗上。最為現代化的產業,被直接嫁接到了傳統的人治體制上,並因此催生了龐大的既得利益集團。
在晚清新政之中,鐵路建設實行了相當徹底的民營化,建設權被全國18家民營鐵路公司攫取。而這些所謂的民營公司,不僅大多數是由原來的既得利益者們改制所得,而且其中不少還獲得了公權力的讓渡——可以強行向轄區內的民眾徵收資本金(“租股”)。這導致了各地鐵路公司,既不需向政府負責,又不需向股民負責,腐敗程度較之國有企業有過之而無不及,最後在利益衝突中引爆保路運動,進而引爆辛亥革命。
試圖實行騰飛的帝國鐵路,最終卻引領了帝國的出軌顛覆……
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